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Est-il si difficile de dématérialiser la passation des marchés publics ?

Depuis 15 ans, les acheteurs publics sont incités à dématérialiser la commande publique, que ce soit au niveau européen ou au niveau national.
Ces dernières années, la pression réglementaire est montée progressivement en puissance pour aboutir, avec la dernière réforme de la réglementation des marchés publics (ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 et décret n° 2016-360 du 25 mars 2016), à l’obligation de dématérialiser la procédure de passation des marchés publics pour octobre 2018. 
Pourtant, jusqu’à présent, les avancées en la matière sont plutôt timides et il paraît à la fois légitime et opérationnel de se demander pourquoi. 
En effet, l’analyse des facteurs limitants devrait être source d’enseignement pour maîtriser les difficultés et se conformer dans les meilleures conditions possibles à l’obligation réglementaire.
 
On le sait, à tout projet de dématérialisation correspond un ou plusieurs processus ainsi que des documents associés aux différentes étapes du processus. 
 
Les grandes étapes de la passation des marchés publics sont les suivantes :
 
 
Premier constat, sur ce schéma, la macro processus se décompose en un peu moins de 20 grandes étapes. C’est beaucoup et c’est long. Entre l’expression sérieuse du besoin et la notification du marché, il n’est pas rare que 15 mois se passent.
 
L’article 41 du décret du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics stipule que « toutes les communications et tous les échanges d’informations sont effectués par des moyens de communication électronique lorsqu’une consultation est engagée ou un avis d’appel à la concurrence envoyé à la publication ». 
 
Cela indique que seule la partie aval du processus décrit ci-dessus est concernée par l’obligation réglementaire, et encore, vraisemblablement pas toutes, puisque, par exemple, l’étape de transmission au contrôle de légalité, obligatoire au-delà d’un certain seuil de commande, n’est obligatoire de façon électronique qu’à partir de 2020 (article 128 de la loi NOTRe). Il ne semble pas non plus, par exemple, que les échanges d’informations entre l’administration et la CAO entrent dans ce périmètre. 
 
Cette obligation concernerait uniquement les échanges d’information et les communications entre acheteurs et fournisseurs.
 

La passation des marchés : un processus qui entretient de nombreuses relations d’interdépendance

On touche là un point de complexité propre au processus de passation des marchés : c’est un processus en interaction avec d’autres processus qui font eux-mêmes l’objet de projets de dématérialisation
 
  • En cas de présentation à l’organe délibérant, la passation des marchés est liée aux processus de gestion des séances de l’exécutif et de production d’actes exécutoires.
  • En fonction des seuils de commande, elle est liée aux processus d’examen des offres en commission d’appel d’offre et de transmission au contrôle de légalité.
  • Elle est évidemment liée au processus d’exécution de marché, qui prend la suite de la passation,
  • ainsi qu’aux processus d’archivage, puisque les marchés doivent être archivés.
  • En sortie, la dernière réforme de la commande publique introduit un nouveau processus, celui de l’ouverture des données des marchés (open data).
 
Lancer un projet de dématérialisation de la passation des marchés, c’est donc potentiellement entrer en interaction avec d’autres projets de dématérialisation, à divers stades d’avancement et de blocages et en évolution constante, pilotés par d’autres entités que le service en charge de la commande publique.
 
Le cadrage du projet doit donc intégrer des variables mouvantes et nécessite une coordination avec des acteurs multiples. Le fonctionnement en silo étant un modèle persistant dans le monde des acheteurs publics, on voit que plusieurs facteurs de complexité opérationnels s’ajoutent à l’imbrication des processus.
 
 

Un objectif a priori simple mais qui soulève des enjeux stratégiques le dépassant largement

 
Il est communément admis qu’un projet de dématérialisation offre l’opportunité d’optimiser le processus objet du projet.
 
Concernant la passation des marchés, l’opportunité touche non pas uniquement la partie de processus visée par l’obligation réglementaire, mais toutes les étapes du processus de passation. L’acheteur aura donc à décider quelles étapes il dématérialise, selon un calendrier à établir. Il sera amené à s’interroger sur l’efficacité de son processus de passation des marchés, et, plus largement, sur la bonne atteinte de son objectif : réaliser des achats efficients. Dès lors, par le truchement d’un objectif a priori simple, dématérialiser quelques étapes de la passation des marchés, l’organisation en arrive à poser des enjeux stratégiques :
  • Comment réaliser des achats efficients dans un contexte budgétaire de plus en plus contraint ?
  • Comment assurer la continuité de la recherche d’optimisation entre passation et exécution ?
  • Quelle doit être la stratégie achat, comment peut-elle être un levier des politiques publiques développées par l’organisation ?
  • Est-elle structurée pour la mettre en œuvre ? 
 
Juste en tirant le fil de la dématérialisation de la passation des marchés, l’organisation est amenée à refondre et optimiser sa politique achat et parfois à constater qu’elle repose dans les mains des seuls juristes de la commande publique, experts du Code de la commande publique mais parfois peu sensibles, et c’est normal, aux contraintes économiques des achats (connaissance des marchés sectoriels, veille, sourcing, …).
 
Se pose alors la question de la mise en place d’une fonction achat et de la mutualisation d’une partie des achats (groupement de commande, recours à des centrales d’achat).
 

Pour résumer...

La dématérialisation de la passation des marchés est un projet plus complexe qu’il n’y paraît en raison d’enjeux sous-tendus non perceptibles au premier abord :
  • enjeux stratégiques : politique achat, bonne gestion des deniers publics, transparence de l’action publique ;
  • enjeux organisationnels : mise en place de fonctions achat, mutualisation ;
  • enjeux fonctionnels : réingénierie des processus, nouveau processus à intégrer ;
  • enjeux opérationnels : coordination des projets de dématérialisation de processus interdépendants.
 
La prise en compte de la multiplicité de ces enjeux dans le cadrage du projet facilitera à coup sûr son déroulement et permettra de partager une vision à long terme sur le devenir de la commande publique au sein de l’organisation.
 
Chez Sollan, nous pouvons vous aider à cadrer votre projet efficacement. Pour en savoir plus n’hésitez pas à contacter l’un de nos experts.
 

 

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